为了健全金融风险防范、化解和处置机制，压实各方责任，完善处置措施，落实处置资源，建立维护金融稳定的长效机制，4月6日，人民银行会同有关部门起草《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），并向社会征求意见。征求意见稿共六章四十八条，对金融风险事前防范、事中化解、事后处置作出了一系列安排。日前，本报记者就建立维护金融稳定长效机制的相关问题，采访了中国政法大学金融法研究中心主任，中国银行法学研究会副会长、学术委员会主任刘少军教授。
刘少军
中国政法大学教授、博士生导师、金融法研究中心主任，
中国银行法学研究会副会长、学术委员会主任。主要研究方向为金融法。
《金融时报》记者：2022年《政府工作报告》提出要“运用市场化、法治化方式化解风险隐患，有效应对外部冲击，牢牢守住不发生系统性风险的底线”，征求意见稿的出台，正是这一要求的体现。在您看来，征求意见稿与其他金融法规是什么关系？对防控金融风险将带来哪些影响？
刘少军：市场化与法治化是有必然联系的，要实现金融的市场化运行，就必须有严格的法治化作为保障，否则不可能有真正意义的市场化。自从改革开放以来，党和政府一直在推动我国经济、金融的市场化和法治化。目前，我国的货币市场、资本市场、保险市场、理财市场等都已经基本上实现了市场化运行。同时，也制定和不断完善了《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》《存款保险条例》《企业破产法》等基本法规，配套制定了大量的相关条例、规章等规范性文件。在这些法规文件中，也都对金融机构的危机处置和破产等作出了基本的规定，正在修改中的相关法规还根据需要进行了进一步的完善，初步实现了金融的市场化和法治化。
但是，这些已经制定的法规主要针对的是单个的行业内部主体，许多具体规范还基本停留在规章和习惯的层面，没有上升到法律的高度，难以同《民法典》《公司法》《企业破产法》等法律规范相适应。同时，随着我国金融业的发展，许多主要的金融机构都已经实现了不同形式的集团化经营，这不仅为金融市场带来了活力也带来了新的特殊风险。特别是随着我国经济不断融入世界、金融活动也越来越受到国际经济、金融运行的影响，未来这种影响还会越来越大，甚至还可能出现恶意输出、转嫁、制造风险的情况。对此，我们应该选择市场化、法治化、综合化的手段来应对，制定《金融稳定法》就是这样的措施。
对防控金融风险而言，征求意见稿首先构建了系统的金融风险防范、化解和处置主体体系，包括金融机构、专业监管机构、中国人民银行、地方政府、中央政府、相关辅助机构等体系；其次，构建了金融风险防范、化解、处置的全过程控制体系，明确了具体措施和操作程序；第三，构建了处置资金来源、使用、运行规则体系；第四，构建了金融稳定与司法的衔接体系，保证全部金融稳定行为始终在市场化、法制化的轨道上运行。可以预期它的颁布实施，能够将金融风险控制在可以接受的范围内，并得到有效的防范、化解和处置。
《金融时报》记者：从国内实践看，前期防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，长期累积的风险点也得到有效处置，金融风险整体收敛。那么，如何将行之有效的做法上升为法律制度，健全维护金融稳定的长效机制？这对金融机构客户保护的意义何在？
刘少军：十八届三中全会以来，我国进行了较大幅度的金融市场化改革，这必然带来相应的风险，为防范和化解这些风险我们采取许多措施进行了有效的化解和处置，积累了比较丰富的经验，也创新了许多行之有效的做法。当然，也暴露出现行法规存在的问题，如大股东和控股股东控制问题、没有完善的企业自救法规体系问题等，还未形成相对完整系统、职责明确、手段清晰、全面覆盖的金融稳定机制体系，存在金融稳定权力的法律依据及其与金融经营管理权力、相关财产权力等的矛盾，存在金融稳定权力内部与外部、特别是与司法权的边界问题。
制定《金融稳定法》既是对我国前期做法的总结，也是对实践工作中存在不足的完善，更是在法治条件下使之能够得到真正贯彻实施的前提。如果不将其上升到法律的高度，各种金融稳定权力和职责划分就失去了法律的保障，各项处置资金来源和运行机制也难以稳定确立，各金融机构自身的责任就难以明确，甚至还可能引发许多道德风险。同时，各金融机构客户的个体权益也难以得到最终保护，难以促使金融机构在经营管理中努力防范风险。就此而言，《金融稳定法》也能够在传统保护机制的基础上，进一步维护金融机构客户的利益。
《金融时报》记者：党的十九大以来，金融风险处置取得积极成效，结构性去杠杆有序推进，但金融稳定领域仍缺乏整体设计和统筹安排。征求意见稿从跨行业、跨部门的角度对金融稳定制度作出统筹安排，具体是如何体现的？
刘少军：改革开放以来，为了促进金融业的专业化经营、竞争、规范和监管，隔离系统性风险，我国逐步形成了分业经营、分业监管的机构监管法治体系。随着金融业市场化改革的深化，目前已经基本上实现了金融业控股公司式的混业经营。在此条件下，虽然传统分业监管、机构监管的风险防范、化解和处置体制机制还发挥着基础性作用。但是，仅依靠行业监管机构和单个法人机构自身，难以实现对各类金融风险综合性、全覆盖的全面防范、化解和处置。
征求意见稿在传统法规的基础上，进一步构建了跨行业、跨部门的区域性和全国性全覆盖的综合金融稳定体系，主要表现在以下几个方面：一是构建了以地方政府为核心的区域稳定体系，要求地方政府必须为本区域的金融稳定承担责任，覆盖了区域性各种类型的合法金融组织、非法金融组织以及各种类型的可能产生金融稳定问题的金融行为；二是构建了以中国人民银行为核心的金融系统内部金融稳定体系，赋予中央银行宏观审慎监管职责；三是构建了以国务院金融稳定发展委员会为核心的全社会金融稳定体系，对于涉及整个社会的重大金融稳定问题由其协调各成员单位，按照各自的职责分工依法履行金融稳定职责；四是构建了由各金融行业保障基金、地方公共资金、金融稳定保障基金、中央银行再贷款组成的处置资金体系；五是构建了各金融稳定责任主体风险处置与司法机构、司法程序之间的衔接体系，将金融稳定的行政权力、监管权力、执法权力、民事权利和相关执法程序、司法程序进行统筹安排，共同形成了相对完整系统的金融稳定法治体系。
《金融时报》记者：征求意见稿具体落实到法律文本上，还有哪些方面值得进一步思考？
刘少军：金融安全是国家经济安全的核心，防范化解金融风险是金融工作永恒的主题。《金融稳定法》是我国未来金融法体系中的重要法律，前期有比较成熟的经验，征求意见稿的内容也完整系统，有利于处置风险事件措施的法定化、常态化。在具体落实到法律文本上，从纯学术讨论来说还有以下几个方面值得我们进一步思考。
第一，关于金融机构的界定问题，征求意见稿对金融机构进行了专门的界定，基本限定在中央监管机构审批的机构，不包括非经审核批准设立或非法设立的金融机构，也没有包括可能出现的新型金融业务机构或组织。虽然征求意见稿中强调“将金融活动全面纳入监管”，但在具体规定上可能导致在风险防范、化解和处置过程中出现空白和遗漏。建议将其调整为跨区域性或全国性经营金融业务的机构或组织，以区别于区域性金融组织。
第二，征求意见稿在处置措施和工具部分及相关内容中，使用了股权、次级债权、普通债权、债权人几个基本概念。按照现行相关法律规定，金融机构相关主体可能享有的财产权类型还包括单位存款权、个人存款权、资金托管权、信托受益权、保险受益权、侵权受偿权、违约受偿权等，不同的财产权代表着不同的特定权利义务，不应简单地以债权的概念进行概括。建议在相关内容的完善过程中，明确区别不同性质的财产权或将其统称为其他财产权益。
第三，我国现行法律对接管组织作出具体规定的是《商业银行法》，现行《商业银行法》规定由银行业监管机构对商业银行实行接管，修改建议稿规定“国务院银行业监督管理机构可以决定对该银行实行接管，并成立或者指定接管组织”。接管组织的决策机构应主要由监管机构组成，具体托管的业务机构应是其执行机构，共同组成接管组织的整体。征求意见稿规定“可以指定存款保险基金管理机构、行业保障基金管理机构担任接管组织”，可以考虑基金管理机构必须是接管组织成员，并规定其接管过程中的权利，但不应简单地规定由它们直接担任接管组织，以免出现接管实施上的困难。
第四，尽管征求意见稿权责清晰、分工有序，但有三个问题尚待明确。首先是系统性金融风险的认定标准、认定机构、采取措施内容和时点以及各不同监管机构的认定权责问题等；其次是《金融稳定法》与各项金融法规、民商事法规的具体衔接点的问题，虽然特别法在执行上应优于一般法，但也应该有明确的衔接点；最后是金融稳定权力与民商事权利的协调问题，如资产负债转移、债权减记、债转股等，可以考虑规定特定的决议程序或异议程序，尽量使这些主体财产利益有表达的渠道。
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