英国财政部近期公布了关于中央对手方和中央登记托管机构的英国未来监管框架审查，上海清算所伦敦办事处现将相关内容进行摘编，供讨论参考。
五
与英国财政部、议会和外部利益相关者的关系
5.1沿用的欧盟法律和FSMA中规定了管理英格兰银行、英国财政部、议会和外部利益相关者之间关于CCP和CSD监管关系的机制，其根据英格兰银行有限的规则制定权而设计。如果政府要授予英格兰银行关于CCP和CSD的一般规则制定权，那么政府和议会将有机会进行问责，其他利益相关方可以参与和审查政策制定。政府认为应加强该机制。
5.2本章详述与这些要点的现有安排，并列出政府为加强及扩大这些安排提出的建议。政府已采取现有用于PRA和FCA的机制,以及FRF审查咨询所提出的建议，但也意识到将其全部纳入英格兰银行对CCP和CSD监管可能并不合适。这在一定程度上是因为在英国运营的CCP和CSD数量较少，而且专业化程度高。
现有的问责机制
5.3英格兰银行在行使其规则制定权力时，必须遵守FSMA第9A部分的各项规定(详见FSMA附表17A第10段)。这些包括:
如果制定、修改或撤销任何规则，应向财政部提供书面通知
发布书面规则文件，使公众注意新规则
进行咨询和成本效益分析，并对拟议规则的目的及其与英格兰银行金融稳定目标的兼容性进行解释
5.4 FSMA附表1ZB第19段还要求英格兰银行向财政大臣提交一份有关CCP和CSD职能履行情况的年度报告。财政大臣将向议会提交这份报告。英格兰银行官方网站公布了最新的报告。对于非英国CCP向英国提供服务的情况，英格兰银行也有报告义务。
5.5除上述机制外，财政部还有权指示英格兰银行在某些情况下采取行动。例如，在某些情况下，如果财政部认为符合公众利益，其可任命个人进行独立调查。财政部还可指示英格兰银行避免采取与国际义务不符的行动，或为履行相关义务而采取行动。
5.6最后，英格兰银行还将受公共法律要求的约束。公共法律是一套管理公共机构与其个人或公司利益相关者之间关系的一般原则。其规定类似英格兰银行等的公共机构必须合法、合理和公平地行事。公共机构不能出现拖延行动、不提供相关信息等现象。
英格兰银行内部决策过程
5.7政府考虑，在扩大英格兰银行权力建议方面，英格兰银行内部有关CCP和CSD的监管决策过程是否提供了足够的透明度和问责制。
5.8政府审查了英格兰银行其他职能的管理。PRA对其管理委员会审慎监管委员会(PRC)负责。PRC是一个法定委员会并被要求行使其职能，以促进英格兰银行实现其金融稳定目标。两个委员会都规定了成员组成及明确的职权范围，并支持推进法定目标。
5.9关于CCP和CSD的监管，目前绝大多数决策授权给英格兰银行的FMI委员会。FMI委员会是一个内部的、非法定的执行委员会，行长负责行使英格兰银行监督FMI有关的权力。该委员会由负责金融稳定的副行长担任主席，成员包括英格兰银行高管以及三名外部人士，部分人士也是FPC以及PRC外部成员。FMI委员会的外部成员由行长任命。决策权授予委员会本身(而不是个人)，在可能的情况下通过协商一致达成决策(或投票)。行长可保留其决定;对于重要决定，还应咨询理事会的意见(并自行决定)。
5.10由于FMI委员会的工作、成员及职权范围不像其他法定委员会被广泛了解，政府正考虑如何加强FMI委员会的透明度及问责制，并不是所有的FPC、PRC和货币政策委员会(MPC)的决策机制都适用于CCP和CSD的监管,两者有明显差异。政府认为,FMI委员会的地位和问责应被加强。
5.11政府因此建议将FMI委员会的职能定位法定化，以行使其相关涉及CCP和CSD监管的职能。
5.12英格兰银行将负责通过该委员会行使其与CCP和CSD有关规则制定权。这将确保英格兰银行与CCP和CSD有关的决策安排更加明确，并使得CCP和CSD监管更符合英格兰银行的其他职责，如PRA承担的职能。政府还在考虑如何进一步加强问责制和透明度，确保英格兰银行在推进本次磋商中提出的新目标方面有明确的责任，并根据拟议的新问责机制承担责任。
5.13除此之外，政府考虑在法规中制定额外的要求，包括委员会组成的透明度及其决策过程。FMI委员会主要集中监管少数几家机构。因此，该委员会应以精简和适当的方式成立，减少成本，并确保与PRC相比，该委员会的权限更小。
与英国财政部的关系
5.14政府认为，在英国脱欧和实施FRF审查后，监管机构应承担更大的责任，同时应兼顾接受政府的有效政策意见，并向政府负责。
5.15如第5.2段所述，政府在为英格兰银行考虑类似机制时，已将PRA和FCA现有或拟议的问责机制作为出发点。因此，政府认为，以下关于PRA和FCA的问责机制也应该适用于英格兰银行，但需要稍作调整，以使其具有相关性和相称性。
建议信
5.16《英格兰银行法》(1998年)和FSMA表示,英国财政部可随时向PRC(PRA的管理委员会)以及FCA提出关于其在行使政府经济政策方面的职能建议。这些建议是通过建议信(recommendation letters，也称为委托信)的方式提出。
5.17每届议会至少提出一次关于PRC和FCA的建议，由英国财政部公布，副本提交议会。建议信的目的是为政府提供一个提出涉及经济政策的热点问题或相关意见的机会。政府已在FRF审查咨询中提议，修订与PRC和FCA有关的现行规定，引入新的法定要求，要求PRC和FCA每年回应英国财政部的建议。
5.18英国财政部目前没有类似的要求，即就CCP和CSD监管向英格兰银行提出建议。政府因此提议，英国财政部可就政府的经济政策向英格兰银行提出建议，而英格兰银行在行使其CCP和CSD监管职能时，应考虑相关建议。
5.19政府认为发送至英格兰银行的建议信应遵循与发送至PRC和FCA建议信相同的程序。因此，应结合英国财政部关于公布FPC的回应并将其提交给议会的要求；以及考虑到政府在PRC和FCA进行的FRF审查咨询中提出的方法，政府要求英国财政部在每届议会中“至少”提出一次建议，由英国财政部公布回应，并提交议会。在回应中，英格兰银行应提供以下情况:
如何考虑建议信中的每一项建议
建议对政策产生的任何影响
5.20政府计划要求英格兰银行在12个月内对这些建议作出回应，之后在年度基础上对上一年的活动作出回应。这同时也符合在FRF审查咨询中为PRC和FCA提出的要求。
英国财政部要求英格兰银行进行规则审查的权力
5.21目前，英国财政部没有任何正式机制要求英格兰银行对其现有规则进行审查。然而，考虑到英格兰银行将引入一般规则制定权，以及由此带来的政策制定责任的增加，这意味着相关政策可能会涉及公众利益领域，需要英国财政部要求英格兰银行对其规则进行审查，以评估规则是否合适。
5.22因此，政府建议行使一项新的权力，在政府认为符合公众利益的情况下，要求英格兰银行审查其规则。这将允许在适当情况下任命一名独立人士进行审查。这一建议将最大程度平衡英格兰银行的业务独立性和确保适当的审查规则。
5.23政府预计提议的权限只会在特殊情况下使用。例如，市场状况发生了重大变化，或有其他证据表明相关规则未按预期发挥作用。
5.24该权力旨在与FRF咨询中为英国财政部设定的权力保持一致，以便要求PRA和FCA进行规则审查。因此，政府预计，立法还将规定权力如何运作，其中可能包括:
财政部有权对规则审查的范围、行为、时间和报告的制定进行指导
要求英格兰银行向英国财政部报告审查结果
要求财政部向议会提出请示和报告，并予以公布，除非这被认为不符合公共利益
要求英格兰银行提供政策声明，说明其将如何进行审查
海外遵从安排和贸易协定
5.25政府目前与海外司法管辖区建立了广泛的遵从安排(其中包括在过渡期结束时将现有的欧盟对海外司法管辖区的等效协议纳入英国法律)，以及海外司法管辖区对英国的遵从安排。政府在使用新的遵从工具的同时，还计划与海外合作伙伴签订互认协议 （Mutual Recognition Agreements）。
5.26政府认为，英格兰银行应考虑海外司法管辖区对英国提供的相关遵从安排可能产生的影响，并在制定规则和监管的一般方法时(在相关和适当的情况下)，考虑遵守相关贸易协定。
5.27在制定规则和监管的一般方法时，政府建议英格兰银行应就这些领域的总体预期影响与英国财政部进行磋商，并提供进一步对话的机会，以协助政府管理英国的遵从安排。对于贸易协定，这将要求英格兰银行在适当和相关的情况下评估其权力的行使是否符合英国在贸易协定下的义务。这一方法也符合FRF审查咨询中对于PRA和FCA的建议。
议会问责
5.28 FRF审查咨询提出了两种针对监管机构的议会问责机制。政府认为，这些机制应适用于英格兰银行，并与适用于PRA和FCA的方式保持一致。这两种机制为：
一是要求将咨询情况通知有关议会委员会
5.29政府拟提出一项新的法定要求，要求英格兰银行在公布任何事项的咨询时通知相关议会委员会。这将确保委员会获得对英格兰银行提案进行有效审查的信息。特别是，委员会能够仔细审查咨询中的有关提议如何推进英格兰银行的目标，以及研究相关咨询如何考虑英格兰银行的监管原则和相关其他问题。
二是对议会作出回应的要求
5.30目前没有法律规定英格兰银行必须对特定委员会的咨询作出正式答复。根据FRF审查咨询的建议，政府计划提出一项新的法定要求，要求英格兰银行对议会委员会的法定咨询作出书面答复。该提案将使议会了解英格兰银行是如何考虑委员会的意见等。
与外部利益相关者合作
5.31外部相关者的参与和批评对于CCP和CSD监管与其对于其他金融服务业同样重要。因此，英格兰银行利益相关者应充分参与，并在规则制定中准确地反映潜在政策的利益和成本。
英格兰银行的成本效益分析(CBA)流程
5.32根据FSMA要求，英格兰银行制定规则时，必须遵守FSMA第9A部分的各项规定，包括咨询、成本效益分析、拟议规则的目的解释、与金融稳定目标的兼容性、向财政部公布和通知。然而，正如FRF审查咨询所指出，监管机构在何时、如何决定实施CBA，以及过程涉及哪些问题，可能并不清晰。以下的改革建议与FRF咨询中对PRA和FCA的建议一致，旨在提高CBA流程的透明度和一致性。
5.33政府认为应要求英格兰银行做以下工作:
I)发布英格兰银行成本效益分析的框架
5.34为了增加利益相关者对CBA实施的了解以及相关内容的透明度，政府提出了一项新的法定要求，要求英格兰银行公布其实施的CBA框架。
5.35立法将不详细规定框架内容。但政府希望该框架能包括以下内容的解释:
必要时建立的CBA标准(包括现有豁免的解释)
CBA不同方面的方法论
对咨询问题的体现
5.36政府建议，在新的法定要求下，英格兰银行应解释其决定何时在FSMA下的现有法定义务之外实施CBA的标准。这一要求旨在确保监管机构对所有的CBA都有一个明确的解释。
5.37英格兰银行关于CBA新框架的公布以及维护，将提高政策透明度并支持强有力的监管政策制定。这也有利于支持利益相关方有效地评估英格兰银行通过CBA作出的评估是否正确。
II)建立法定专家小组支持其成本效益分析方法
5.38与PRA和FCA相同，政府认为增强英格兰银行CBA的外部挑战具有价值。实现这一目标的最佳方式是英格兰银行也应遵守与PRA和FCA相同的要求，按照FRF审查咨询中提出的建议，建立专家小组。
5.39政府考虑在CBA的审查中使用更多的系统性监管方法。
利益相关方参与
5.40政府还考虑如何确保利益相关方适当参与英格兰银行的决策过程。良好的外部挑战水平是良好的政策制定的关键因素，有助于为决策提供强有力的证据基础，并确保在设计监管机制时考虑到最终用户。
5.41政府认为，英格兰银行已经与利益相关方(即其监管的CCP和CSD)进行了有效接触。鉴于受英格兰银行监管的机构规模很小，但种类繁多，政府不认为针对这些机构设立法定的利益相关者小组是适当的或有效的。
5.42然而，在英格兰银行如何与利益相关者(包括受英格兰银行监管的机构以及这些机构为之服务的成员和客户)合作方面，可能有必要进一步提高透明度。政府有兴趣听取相关方对此问题的意见。
六
对这次咨询做出回应
下一步
6.1本次咨询将持续六周，截止日期为2022年2月28日。英国财政部正邀请利益相关方对上述问题作出回应，分享其对提议的未来方法的看法，或就英国CCP和CSD监管框架的有效运行涉及相关的任何问题提供意见。政府将在适当时候对上述咨询回应作出回应。
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