注册制背景下,我国证券交易所自律监管存在哪些问题?

2021-10-01 20:06:35  来源: 网易网  编辑:zgjrzk  

由于我国早期实行计划经济、导致一些行政机关的思想观念极为落后,行政干预大行其道。随着1978年改革开放,新的经济体制逐步过渡到市场经济上面来,同时政治体制的改革对证券市场的监管体制也起到了一定作用。许多立法和相关的实践活动在进一步完善,国内经济的进一步发展也为我国证券市场创造了良好发展前景。


但是我国证监会对交易所的干预还是很多,治理体系、观念还是没有及时转变过来,自律监管在运行中没有发挥其作用,这些问题都要解决。

一、交易所并非纯粹的自律管理组织

据我国新《证券法》第96条的规定,证券交易所实行自律管理,依法登记,取得法人资格。但对于“法人”概念定义过于笼统,因而也就无法准确界定交易所的属性。从证券交易所在市场上的实际地位来看,交易所更应归入到行政单位范畴内。


我国事业单位就是由国家行政机关创立的,由公共财政保障经费,主要在教育卫生等非物质性生产和劳务领域提供服务的社会组织事业单位都是受不同政府部门的领导,属于法人实体。我国上海交易所和深圳交易所都是国家主导成立的,在国家机构编制委员会,均可查到两大交易所的登记信息。

因此,在我国证券交易所可不是仅仅提供上市交易的活动场所那么简单,当然也不仅仅是履行自律管理,同时还具有很强烈的官方背景。国内交易所这样的属性和我国经济发展历程有很大关系,欧美的证券市场都是在其成熟的市场经济环境下产生的,而我国证券市场最早是在计划经济体制下出现的。


因而在刚成立时就由政府督办,行政权力也参与到了国内整个证券市场的运行中。证券交易成立前后,我国证券交易行为实质上仍然是由政府进行掌控。因而随着证券市场的不断完善,行政权力要逐渐退出对于市场的更多干预,交易所也在一定程度上作为政府职能退出后的辅助。

交易所并非纯粹的自律管理组织,主要表现在:第一,交易所人事任免几乎由证监会进行。交易所当前管理层的任命由证监会作出。深圳交易所和上海交易所都是受到证监会的垂直领导,加上地方政府对于证券市场监管法律法规的完善,也获得了证券交易所的部分任免权。


据新《证券法》规定,各个交易所的总经理都需要由国务院进行任免。同时证监会还要委派非会员理事参与到交易所理事会中,并且强制规定在理事会中的比例不低于三分之一;证券交易所的专职监事也必须是证监会进行委派。从沪深交易所官网可以看到,高级管理人员有很大部分都有证监会的经历。

这就说明了交易所的高管依然是直接受到证监会领导的,在交易所运行中,这些高管出于自身利益考虑,很可能在交易所管理中,忽视交易所实际情况而盲目服从证监会领导。这样管有三大鲜明特征:立法的主动性、动态性和及时性、执法的主动性。强制性和可能造成交易所的独立性被严重破坏,也就不可能履行自律监管职能。


第二,证监会不当干预交易所。新《证券法》关于自律监管的规定概括性比较强,没有明确解释如何履行自律监管职能。而《证券交易所管理办法》虽然具体规定了自律监管,不过其是部门规章,有行政授权之嫌,不利于交易所独立地位的形成。

例如,从1997年8月开始,国务院决定对证券业实行彻底的中央一级领导。将上交所和深交所统一划归至证监会的直接管理,并在这两个地方设立中国证监会监管专员办公室,从而结束了由上海、深圳两市监管证券交易所的历史。我们不可否认证券行政监续性、监管的优越性与法定性。


不过之后,证券行政监管也面临着证券行政监管的失灵问题,尽管行政监管具有自律监管和司法监管所无可比拟的效率优势。但实际上,尤其在我国的新兴市场,常受到信息不对称、法律高度不完备和市场不完全等客观条件的约束,导致行政监管“失灵”现象。

当然,现在交易所自律监管权与之前相比有所提高。但是,结合交易所自律监管法律现状,我们了解到证监会对交易所还是存在较多干预。可见,我国交易所独立性严重不实,自律监管空间仍然受到证监会压榨。


二、交易所自律监管范围受限

在证券市场中,交易所是距离市场最近的监管者,其监管职能的发挥对于整个证券市场发展来说至关重要,交易所必须要充分行使自律监管权力来应对证券市场各种情况。可以看出行政机关认识到要将监管权逐步下放给交易所来行使,但是从实际来看,交易所自律监管职能受限的局面依然没有彻底改观。

国内行政机关对于证券市场的监管依然没有完全摆脱计划经济色彩,对于证券市场规律认识尊重不够,证监会的行政权力依然对交易所自律监督有很大干扰。交易所在制定具体章程规则时必须要经过证监会的审批,导致交易所无法将自身意志体现到章程规则的具体内容中,交易所的独立性在章程及规则体现的少。


这对交易所的自律监管职能是一个打击,不利于自律监管职责的形成。证监会作为行政机关,应当适当转变监管理念,减少对交易所的监管。

此外,在证券市场中也没有清晰界定证监会和交易所具体的监管界限。这种自律监管职能的定位不明首先表现为证券交易所在市场风险揭示与制裁违规关系的模糊定位上。

即揭示风险、化解风险与施加制裁这三者在自律监管工作中关系如何,现有的两大证券所至今并无明确定位。法律也没有明确规定政府和交易所在证券市场中的职责分工,也会发生在承担责任时相互推诿的情况。由于两者都是证券市场的重要监管主体,所以各国都重视两者之间的关系。


国际证监会就曾倡议,各国在推动证券市场发展中,要通过法律明确政府监管部门和交易所各自的监管职权,划清两者的界限。而我国证监会和交易所之间也没有明确的法律界限,这样就不能利用法律来降低证监会对于交易所工作的干预。实际上,我国证监会和交易所之间在很多市场监管上都有交叉,存在着严重的界限不清。

例如新《证券法》第110条第二款规定:证券交易所可以按照业务规则的规定,决定上市交易股票的停牌或者复牌。但《证券交易所管理办法》第62条规定:中国证监会为维护市场秩序可以要求证券交易所对证券实施停复牌。


这就说明两者都可以对证券市场进行停复牌,但是如果证监会和交易所就停复牌出现争议如何处理没有明确法律规定。对于这种情况,需要以法律的形式明晰交易所有哪些监管职能。

三、交易所自律监管行为司法介入不足

交易所在行使职责的过程中采取的措施并不总是合法及时的,特殊情况下也会损害到投资者的利益,适当的引入外部力量来监督并规范自律监管也是一个重要手段。在交易所发展史上,最常引入的外部力量就是司法介入,通过司法来衡量自律监管中可能出现的利益冲突,是交易所自律管理制度演变的重要动力之一。


从国际经验来看,很多成熟的债券市场都会通过引入司法权来强化交易所的自律监管。但我国的司法权介入并没有成为惯例与体系,司法权在交易所的发展过程中一直处于缺位状态。

目前只有2005年最高院颁布的《对与证券交易所监管职能相关的诉讼案件管辖与受理问题的规定》,其对交易所自律监管有关职能进行了明确。由此可见,最高院对案件管辖的法院进行规定,有统一的意义。不过最高院并没有明确交易所具体的自律监管属性,倾向于认为其具有民事性质。


不过从司法实践来看,我国法院最初对于涉及证券交易所自律的案件持保守立场,通常会不予受理。法院对介入自律监管纠纷案件持谨慎态度,反应出交易所自律监管中法律供给不足、回应市场需求能力不足等重要因素。交易所作为自律组织,必须强化其独立性的基础上,对其进行必要制约。

良好的司法规范是证券市场发展的前提,特别是随着证券市场规模和市场化程度的不断提高,司法权能够有效保障正常的市场秩序。但是对于司法权介入国内证券市场的机制和范围需要进一步研究细化。在全面建设法治中国的情况下,在注册制实施的新兴阶段,如何保障司法职能作用得到进一步发挥是一个重大课题。


四、总结

由于证券市场是我国资本市场的重要部分,其对企业融资需求及实体经济有着重大意义。但是由于我国长期实行的证券管理体制,导致我国资本市场的发展有着诸多缺陷,尤其是证券交易所在自律监管方面的作用没能充分发挥,这是一个遗憾。在注册制即将实施的情况下,交易所作为新监管体系中的一部分,其作用必须得到充分重视。

在新时代下的注册制必将更加重视市场的自主性,以证监会为主的行政权力必将在这种背景下被削弱,而交易所则会得到重视。面对股票发行审核制度的变化,证券交易所将面临监管理念的重塑与监管措施的挑战。


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